2020年，合法性審查監(jiān)督處在辦黨組的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在兄弟處室的密切配合下，貫徹落實(shí)黨的十八大及十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，以《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2020-2020年)》的基本任務(wù)為主要目標(biāo)，積極履行合法性審查和監(jiān)督職能，大力推進(jìn)政府文件科學(xué)化、合法化，較好的完成了全年各項(xiàng)工作任務(wù)。
一、主要工作完成情況
(一)推進(jìn)政府決策科學(xué)化、民主化，做好政府文件合法性審查工作
1、合法性審查基本情況。截至目前，審查各類文件346件，自治區(qū)政府文件320件，其他征求意見26件。在自治區(qū)政府文件中，規(guī)范性文件244件，重大行政決策66件(重大資金使用35件)，合同協(xié)議10件。提出具體意見的96件，共提出意見179條，提出的意見主要集中在違法設(shè)定行政許可的前置條件、設(shè)定行政處罰、規(guī)定臨時(shí)機(jī)構(gòu)的行政管理職權(quán)、與法律法規(guī)和國(guó)家文件規(guī)定不符、制定程序不規(guī)范等方面，從制定源頭上保障了自治區(qū)政府規(guī)范性文件的合法有效。為了使合法性審查流程規(guī)范化、科學(xué)化，我們建立了文件全過(guò)程記錄單制度，在辦里實(shí)行協(xié)同化辦公后，又對(duì)記錄單進(jìn)行了調(diào)整，記錄與政府辦公廳和起草部門的聯(lián)系和協(xié)調(diào)的有關(guān)情況，作為對(duì)OA運(yùn)轉(zhuǎn)的補(bǔ)充。
2、積極作為，承擔(dān)新的審查任務(wù)。2020年5月27日我處更名為合法性審查監(jiān)督處，在職能上增加了對(duì)自治區(qū)政府合同、協(xié)議的審查職能，2020年6月，布小林主席指示，以后辦公廳所有涉及到大額資金使用和其他重大行政決策都要轉(zhuǎn)到法制辦審查。2020年9月12日，政府辦公廳按照國(guó)務(wù)院要求，所有政府的文件都要進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。5月至今，收到合同協(xié)議共10件，7件為框架協(xié)議，3件為PPP協(xié)議和歐洲投資銀行的協(xié)議，我們均轉(zhuǎn)交自治區(qū)政府法律顧問(wèn)，由其出具律師意見。大額資金使用和其他重大行政決策文件66件。同時(shí)每件文件都需要甄別是否涉及公平競(jìng)爭(zhēng)的18條標(biāo)準(zhǔn)。這三項(xiàng)審查任務(wù)的并入，給處室的審查工作帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。這類文件的特點(diǎn)是專業(yè)性強(qiáng)、涉及專業(yè)領(lǐng)域廣、上位法依據(jù)不明確、時(shí)間緊，而且大部分都要上政府常務(wù)會(huì)或者主席辦公會(huì)研究，都是自治區(qū)政府的重大決策。面對(duì)新情況新任務(wù)，我們及時(shí)調(diào)整審查思路和審查方式，一方面，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，確保自治區(qū)重大行政決策和合同、協(xié)議的合法性，另一方面，在必要的時(shí)候借助外力開展合法性審查工作。在涉及到國(guó)際法、國(guó)際私法、銀行法、保險(xiǎn)法、預(yù)算法、審計(jì)等不常見的專業(yè)領(lǐng)域，借助高校專家、財(cái)政廳、審計(jì)廳等相關(guān)專家解決燃眉之急。
3、建章立制，為做好合法性審查工作提供保障。為了更好的規(guī)范合法性審查工作，明確合法性審查工作流程，我們制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府法制辦公室文件合法性審查工作規(guī)程》(內(nèi)政法發(fā)〔2020〕86號(hào))，從合法性審查的范圍、時(shí)限、審查標(biāo)準(zhǔn)、合法性審查意見分類等方面對(duì)合法性審查工作進(jìn)行了規(guī)定。針對(duì)在合法性審查過(guò)程中出現(xiàn)的，審查意見取決于審查人員能力的問(wèn)題，我們按照法律法規(guī)的要求，結(jié)合多年工作經(jīng)驗(yàn)起草了《規(guī)范性文件合法性審查標(biāo)準(zhǔn)體系》，將合法性審查標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化為形式審查、制定程序?qū)彶楹蛢?nèi)容審查三類118條標(biāo)準(zhǔn)，其中包括形式審查10條標(biāo)準(zhǔn)、制定程序是否完備8條標(biāo)準(zhǔn)，在制定內(nèi)容中又區(qū)分制定主體、行政許可、行政處罰、行政收費(fèi)、與國(guó)家文件不一致、限制公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)、與國(guó)家文件的重復(fù)率、公平競(jìng)爭(zhēng)等九類100條標(biāo)準(zhǔn)。計(jì)劃在年底前征求意見，進(jìn)一步調(diào)研論證，使其科學(xué)化、精細(xì)化，具有可操作性。
4、與時(shí)俱進(jìn)，改進(jìn)合法性審查意見書。根據(jù)今年的任務(wù)和要求，我們對(duì)合法性審查意見書從形式到內(nèi)容進(jìn)行了及時(shí)規(guī)范，分合同協(xié)議、重大行政決策、規(guī)范性文件三類出具不同形式的意見書，但意見書的內(nèi)容統(tǒng)一規(guī)范化、科學(xué)化，讓每一份合法性審查意見書都能夠做到，基本闡述文件制定機(jī)關(guān)、背景、依據(jù)、涉法內(nèi)容，特殊文件需要說(shuō)明主要爭(zhēng)議內(nèi)容、主要涉法內(nèi)容是否合法，沒有上位法和國(guó)家文件依據(jù)的，說(shuō)明自治區(qū)實(shí)際情況及其合理性。讓每一份合法性審查意見書都能夠清晰的反映出被審查文件的程序和實(shí)體是否合法、適當(dāng)，依據(jù)是否充分，是否符合自治區(qū)實(shí)際。
(二)加大備案監(jiān)督力度，將所有規(guī)范性文件納入監(jiān)督范圍
1、備案監(jiān)督基本情況。截至目前，收到盟市和自治區(qū)委辦廳局報(bào)送備案規(guī)范性文件515件，我們?cè)谝?guī)定時(shí)限內(nèi)，從文件制定權(quán)限、制定程序和文件內(nèi)容三個(gè)方面進(jìn)行審查，對(duì)于報(bào)送不規(guī)范或者程序不合法的文件及時(shí)提出意見，要求部門和盟市補(bǔ)充材料和補(bǔ)正程序，對(duì)于文件中內(nèi)容有異議的及時(shí)與部門和盟市溝通，建立處內(nèi)疑難問(wèn)題集體討論制度。共發(fā)現(xiàn)違法文件5件，已經(jīng)由起草部門自行糾正。認(rèn)真履行規(guī)范性文件統(tǒng)計(jì)分析制度，在2020年第一季度前，對(duì)全區(qū)規(guī)范性文件制定和備案情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，并將《201X年度全區(qū)規(guī)范性文件制定和備案審查情況統(tǒng)計(jì)分析》(內(nèi)政法發(fā)〔2020〕38號(hào))印發(fā)全區(qū)，指導(dǎo)全區(qū)規(guī)范性文件備案工作。
2、首次開展集中備案審查。9月28日，召開委辦廳局集中備案審查座談會(huì)，在2020年報(bào)送備案的規(guī)范性文件中選擇了5個(gè)有代表性的文件，提交座談會(huì)專家審查。集中備案審查在幾個(gè)方面做了有益嘗試：審查主體由政府法制機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榉▽W(xué)專家;審查形式上由書面審查轉(zhuǎn)變?yōu)槊鎸?duì)面溝通;審查方式上由單方審查變?yōu)槎嘣懻?審查內(nèi)容上從合法性審查擴(kuò)大到合法性、適當(dāng)性、技術(shù)規(guī)范審查;參與主體由部門的法制機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到部門起草處室。集中備案審查提高了部門起草處室對(duì)規(guī)范性文件制定的重視，推動(dòng)了法律顧問(wèn)參與部門文件制定的重要作用，同時(shí)起到了以部分廳局的典型示范推動(dòng)全局工作的顯著效果。
3、直報(bào)備案工作新嘗試。為了更好的發(fā)揮指導(dǎo)全區(qū)規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督職能，針對(duì)目前旗縣政府規(guī)范性文件制定工作薄弱和發(fā)展不平衡等問(wèn)題，我們提請(qǐng)辦里印發(fā)《關(guān)于開展示范點(diǎn)規(guī)范性文件直報(bào)備案審查工作的通知》(內(nèi)政法發(fā)〔2020〕24號(hào))，于2020年初開展了部分旗縣向自治區(qū)直報(bào)備案工作。從國(guó)務(wù)院法制辦和自治區(qū)確定的示范點(diǎn)中選擇了15個(gè)旗縣市區(qū)作為第一次直報(bào)備案的示范點(diǎn)。到目前為止，收到備案文件70件，審查出有違法情形的4件，已經(jīng)由起草單位自行糾正。直報(bào)備案工作是對(duì)示范點(diǎn)工作的檢查和考核，能夠了解旗縣級(jí)政府規(guī)范性文件制定的特點(diǎn)和水平，促進(jìn)旗縣市區(qū)提高規(guī)范性文件制定工作，同時(shí)也是對(duì)盟市政府法制機(jī)構(gòu)是否有效履行指導(dǎo)和監(jiān)督職能的一種考核方式。盟市和旗縣對(duì)直報(bào)備案工作都非常重視，經(jīng)過(guò)這一年的嘗試，這項(xiàng)制度應(yīng)當(dāng)加以總結(jié)和推廣。
(三)開展規(guī)范性文件清理工作
2020年的清理工作任務(wù)繁重，主要有四項(xiàng)清理工作，其中有按照國(guó)務(wù)院和自治區(qū)政府要求組織實(shí)施的全區(qū)政策性文件的清理、“放管服”改革專項(xiàng)清理、生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)政策專項(xiàng)清理，以及自治區(qū)政府二年一次的定期清理，包括自治區(qū)各級(jí)政府及其部門規(guī)范性文件清理。1.“放管服”改革涉及的規(guī)范性文件清理工作已經(jīng)圓滿完成。已經(jīng)形成書面報(bào)告報(bào)送自治區(qū)政府，政府已經(jīng)報(bào)送國(guó)務(wù)院。清理結(jié)果如下：自治區(qū)共清理規(guī)范性文件4378件，已經(jīng)廢止258件，擬廢止77件，已修改12件，擬修改153件。2.與生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)不符的規(guī)范性文件清理工作圓滿完成。已經(jīng)將清理結(jié)果形成報(bào)告報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦。清理結(jié)果如下：自治區(qū)共清理規(guī)范性文件4378件，已經(jīng)廢止141件，擬廢止21件，已修改18件，擬修改13件。3.自治區(qū)政府本級(jí)規(guī)范性文件清理工作已經(jīng)初步完成，并將清理結(jié)果報(bào)送自治區(qū)政府，政府常務(wù)會(huì)通過(guò)后由自治區(qū)政府向社會(huì)公布。清理結(jié)果如下：自治區(qū)政府本級(jí)現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件761件，經(jīng)過(guò)廣泛征求意見，認(rèn)真論證和甄別，擬繼續(xù)有效的文件606件，擬廢止117件，擬修改38件。12個(gè)盟市和自治區(qū)48個(gè)委辦廳局的清理結(jié)果正在進(jìn)行匯總，到目前為止，還有6個(gè)委辦廳局的清理結(jié)果尚未報(bào)送，擬在清理結(jié)果全部報(bào)送上來(lái)后，形成《2020年規(guī)范性文件清理工作情況通報(bào)》印發(fā)全區(qū)。4.政策性文件的清理結(jié)果與規(guī)范性文件的清理結(jié)果有重復(fù)之處，本著既要保證清理結(jié)果的科學(xué)性，又避免重復(fù)清理的弊端，我們認(rèn)真匯總政策性文件和規(guī)范性文件清理結(jié)果，努力做到不遺漏任何清理成果，形成全面科學(xué)的清理結(jié)果。
(四)其他工作
2020年6月和9月，先后兩次參加自治區(qū)人大常委會(huì)在通遼和阿拉善組織的規(guī)范性文件備案審查培訓(xùn)會(huì)議，并在大會(huì)做發(fā)言，介紹了政府多年來(lái)規(guī)范性文件開展情況，宣傳了政府規(guī)范性文件工作開展經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大了影響，進(jìn)一步增強(qiáng)了黨委、人大和政府的規(guī)范性文件聯(lián)席工作機(jī)制。2020年11月，參加了我辦在鄂托克前旗舉辦的政府立法培訓(xùn)班，提高了工作人員能力和水平。
二、取得的主要成效和存在的問(wèn)題
(一)取得的主要成效
1.自治區(qū)重大行政決策合法性審查成效顯著。按照十八屆四中全會(huì)中關(guān)于加強(qiáng)重大行政決策和規(guī)范性文件合法性審查的要求，自治區(qū)大力推進(jìn)重大行政決策合法性審查工作，自治區(qū)政府所有重大行政決策都必須履行合法性審查程序。面對(duì)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，我處制定了《文件合法性審查工作規(guī)程》，對(duì)審查時(shí)限、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查意見進(jìn)行規(guī)范，建立了疑難文件專家協(xié)助審查制度，改進(jìn)了合法性審查意見文書內(nèi)容，對(duì)文件涉法內(nèi)容提供充分的法律依據(jù)，對(duì)不符合法律法規(guī)的內(nèi)容，堅(jiān)決予以糾正，讓合法性審查充分發(fā)揮防火墻的作用。從源頭上保障了政府決策合法有效，有力的推動(dòng)了依法行政，提高了政府公信力。
2.備案監(jiān)督制度的新嘗試取得良好效果。2020年，在備案監(jiān)督領(lǐng)域開展了集中備案審查和示范點(diǎn)直報(bào)備案制度，這兩項(xiàng)制度的實(shí)施，是貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)提出的“將所有的規(guī)范性文件納入備案監(jiān)督范圍”，及時(shí)糾正違法文件的新舉措，通過(guò)集中備案審查，提高了對(duì)備案文件的質(zhì)量要求，增加了備案監(jiān)督的權(quán)威性，促進(jìn)文件制定機(jī)關(guān)重視文件制定質(zhì)量和程序，推動(dòng)法律顧問(wèn)在文件制定過(guò)程中發(fā)揮作用，把文件的質(zhì)量問(wèn)題解決在正式實(shí)施前。通過(guò)直報(bào)備案制度，備案監(jiān)督覆蓋了部分旗縣市區(qū)的規(guī)范性文件，不僅了解了旗縣級(jí)政府制定規(guī)范性文件的種類、數(shù)量，存在的問(wèn)題，同時(shí)也促進(jìn)了盟市加強(qiáng)對(duì)其所屬旗縣級(jí)政府的監(jiān)督工作，推動(dòng)備案監(jiān)督深入發(fā)展。
3.全面完成“放管服”規(guī)范性文件清理工作，促進(jìn)改
革向縱深發(fā)展。做好“放管服”清理工作事關(guān)黨中央、國(guó)務(wù)院改革決策的有效落實(shí)，是維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一和政令暢通的內(nèi)在要求。我處從講政治的高度充分認(rèn)識(shí)這次規(guī)范性文件清理工作的重要意義。“放管服”改革是黨的十八大以來(lái)黨中央全面深化改革的重大決策部署，是本屆政府大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的先手棋、當(dāng)頭炮。目前改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期，許多法律法規(guī)已經(jīng)修訂，如果規(guī)范性文件不相應(yīng)修改，就會(huì)影響改革措施的有效落實(shí)。為了貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署，破除“放管服”改革的制度性障礙，促進(jìn)改革依法向縱深發(fā)展，由我處牽頭組織完成了全區(qū)規(guī)范性文件清理工作，全區(qū)各級(jí)政府和部門廢止規(guī)范性文件共2313件，及時(shí)修改廢止不適應(yīng)改革需要的規(guī)范性文件。2020年的規(guī)范性文件清理工作，是推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革向縱深發(fā)展，營(yíng)造實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新良好環(huán)境的重要制度調(diào)整，對(duì)促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)、新動(dòng)能成長(zhǎng)具有重要意義。
(二)存在的問(wèn)題
1、合法性審查工作仍然有待于提高。在合法性審查工作量增加，特別是大額資金使用、合同協(xié)議等專業(yè)性程度高的文件轉(zhuǎn)來(lái)審查時(shí)，沒有做好足夠應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備工作，顯得手忙腳亂，在《規(guī)程》和法律顧問(wèn)制度實(shí)施后，情況才略有好轉(zhuǎn)，在新的一年里，如何擔(dān)負(fù)起審查職責(zé)，出具專業(yè)的高質(zhì)量的審查意見，為自治區(qū)重大決策發(fā)揮把關(guān)的作用，還需要解放思想，出新招，出好招，適應(yīng)最新的工作需求。
2、備案監(jiān)督工作需要進(jìn)一步加強(qiáng)。在備案監(jiān)督工作方面投入的精力和時(shí)間有限，每年承擔(dān)的500——700多件的規(guī)范性文件備案監(jiān)督工作開展不力，不能做到每一個(gè)文件都認(rèn)真細(xì)致的審查，處室將重心工作和核心力量放在前置合法性審查工作上，對(duì)于備案監(jiān)督工作有心無(wú)力，缺乏應(yīng)對(duì)目前狀況的有力的舉措。
3、調(diào)研工作未能實(shí)施。對(duì)于年初計(jì)劃進(jìn)行的調(diào)研，包括其他省市和盟市的調(diào)研都沒有開展，未能學(xué)習(xí)其他省的好的經(jīng)驗(yàn)和做法，也未能深入了解盟市和旗縣的工作實(shí)際，在工作的拓展和備案監(jiān)督的實(shí)效上有所欠缺。
4、理論研究工作的開展受限。由于人員和時(shí)間關(guān)系，一些應(yīng)該總結(jié)的成功經(jīng)驗(yàn)未能及時(shí)總結(jié)，一些應(yīng)該開展的理論研討也未能及時(shí)研討，以理論指導(dǎo)實(shí)踐的工作滯后。
5、在調(diào)動(dòng)處室工作人員工作熱情和積極性上缺乏有效的手段，我處工作沒有出差，沒有培訓(xùn)，每天埋頭于無(wú)休止的文件，讓人疲憊，缺乏足夠的動(dòng)力。
三、2020年工作安排
2020年，我處以黨的十九大報(bào)告精神為指導(dǎo)，積極應(yīng)對(duì)政府法制工作新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)，認(rèn)真研究新思路、新方法，以飽滿的熱情和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖黠L(fēng)開展規(guī)范性文件制定和備案審查工作。
(一)推動(dòng)重大行政決策合法性審查工作再上新臺(tái)階
1、貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院擬實(shí)施的《關(guān)于完善行政規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制的指導(dǎo)意見》。國(guó)務(wù)院法制辦擬提請(qǐng)國(guó)務(wù)院出臺(tái)《意見》，2020年已經(jīng)完成征求意見，我們提前謀劃，提前準(zhǔn)備，待《意見》頒布實(shí)施后，做好貫徹落實(shí)工作，提請(qǐng)自治區(qū)政府出臺(tái)相應(yīng)的貫徹落實(shí)文件，召開全區(qū)的會(huì)議部署規(guī)范性文件和重大行政決策合法性審查的工作，舉辦全區(qū)范圍的培訓(xùn)，積極推進(jìn)合法性審查工作;
2、探索重大行政決策法律顧問(wèn)審查機(jī)制，建立穩(wěn)定規(guī)范的法律顧問(wèn)協(xié)助審查制度，發(fā)揮法律顧問(wèn)協(xié)助審查作用，將法律顧問(wèn)協(xié)助審查制度化、規(guī)范化;
3、研究起草合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，建立體系化的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)將作為2020年的重點(diǎn)工作。第一步，先建立合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，讓每一個(gè)內(nèi)化于心的標(biāo)準(zhǔn)外化于行，成為表格化的操作。第二步，強(qiáng)化科技支撐，努力將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能檢索等現(xiàn)代信息技術(shù)和精細(xì)化管理、閉環(huán)式管理等現(xiàn)代管理方式，融入到合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的制度設(shè)計(jì)和管理流程中，升級(jí)改造行政規(guī)范性文件電子管理系統(tǒng)，構(gòu)建行政規(guī)范性文件合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化工作綜合平臺(tái)，在未來(lái)二年努力實(shí)現(xiàn)“制度+科技”的電子化運(yùn)行模式。
(二)創(chuàng)新備案監(jiān)督方式，發(fā)揮備案監(jiān)督實(shí)效
1、堅(jiān)持集中備案審查制度，擴(kuò)大集中備案審查范圍;
2、堅(jiān)持直報(bào)備案制度，加強(qiáng)對(duì)盟市和旗縣規(guī)范性文件制定的指導(dǎo);
3、探索專家協(xié)助備案審查的工作機(jī)制;
4、開發(fā)全區(qū)統(tǒng)一的備案監(jiān)督電子報(bào)備系統(tǒng)，建立全區(qū)統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)。